賈康:PPP項目中政府的身份定位問題認識

2016-07-22 07:26:51 中國PPP專委會

PPP原來直譯是“公私合作伙伴關系”,講的是公共部門(當然公共部門公共權力具體的執行者是政府)和私人部門、非政府的民營經濟、私營經濟這些市場主體在一起,按伙伴關系來合作;中國現在官方的文件用語,是意譯為“政府和社會資本合作”。我作為研究者觀察,這樣的翻譯當然有它的好處,一般的社會公眾聽起來更容易馬上理解這是政府和企業、和持有非政府預算資金的社會資本的主體在一起,來實施合作,共同去做公共工程、基礎設施、包括產業園區開發這樣的項目的建設。

具體結合中國國情做一個點評的話,就要說到,政府和社會資本合作里,包括政府和國有企業,有可能形成PPP合作關系,這就主要是中國特色了。國際上的PPP,一般自然而然是不考慮國有企業的,但在中國實際情況里,民營企業、國有企業都可以成為和政府合作一起來做PPP的伙伴關系一方。當然,文件也規定國有企業是需要“符合條件”的,這方面我們也可以把握一下:所謂符合條件,實際生活里就是國有企業如作為政府的合作伙伴,雙方是平等民事主體的關系,要簽合同的,這個關系處理上,作為企業一方的國有企業對于要合作的政府一方而言,不能存在行政隸屬關系,也不能存在控股這樣的產權紐帶。這是中國特色,我們今天也不展開討論這個問題。

中國實際生活中對于PPP,近年各個方面高度重視,企業界也在尋找自己相對應的投資發展機會,我想在這里,把其中一個在學理層面值得探討的問題稍微展開說一說,就是政府和市場主體——無論國有企業也好,民營企業也好,都是微觀市場主體定位,一起來做伙伴關系這樣的合作,雖然關于其重要意義大家已有很多值得肯定的探討,但是確實還有不少人有認識上的困惑。我們研討了這么多年的政府和企業、政府和市場主體的關系,過去已經認識到政府和企業要劃清邊界,各有各的活動范圍,各自要把自己的定位處理好,不要越界——政府這邊既不越位,又不缺位,那就進一步推進到“井水不犯河水”、各行其道這個認識。學術界過去反復說過,流傳下來的說法是“讓上帝的歸上帝,凱撒的歸凱撒”,到了這里就是讓政府的歸政府,市場的歸市場,本來已達到這樣一個認識——這個認識當然有它的進步意義,那就是在我們改革過程中樹立起市場要充分發揮作用、政府要實行自己職能調整的觀念,對政府越位、缺位這種錯位問題,必須改變,這是有很明顯的認識進步意義的,三中全會更是明確表達為整個資源配置中市場要發揮決定性作用,跟著的一句,是要求政府更好地發揮作用——這些如果說是在改革開放中我們已經取得的基本共識,而新的疑惑、提問是:到了PPP這里,怎么又開始糊涂了,過去所講劃清邊界、井水不犯河水,早已強調了政府不能既當運動員又當裁判員,怎么到了PPP里面看,政府的裁判員、運動員身份都沒少?

我覺得這個問題提得很好。必須注意到,三中全會所說的市場發揮資源配置決定性作用和政府更好發揮作用,這里面實際上包含著一個挑戰性、創新性地處理政府職能轉變,以及政府和市場主體之間關系的命題。政府的職能轉變,政府和市場主體的關系,到PPP這里,已經明顯表現出一個認識框架內的“螺旋式上升”,哲學上叫“否定之否定”。原來的政府直接操控企業,改變為分清邊界、各有各的范圍,這是第一重否定,新的“否定之否定”,是螺旋式上升地認識到政府和企業又可以一起做事了,而且是伙伴關系,不是“劃清邊界”這樣一個簡單的命題了。在一起和衷共濟地以伙伴關系來從事PPP項目建設,這個否定之否定,不是簡單回到原來的層次或原點,是螺旋式上升的,是在提升認識基礎上要應對現實而做出我們必須有的成功創新。

這里面具體的裁判員和運動員的定位是怎樣的呢?首先要注意PPP帶來的項目投資機制,鮮明的新特征是陽光化,每個PPP項目從一開始都要經過相關方面的識別、過濾、篩選,鎖定一部分可能項目以后,政府、企業和專業機構要在一起做這些項目可行性研究基礎之上的“物有所值評價”、“財政承受能力論證”,再推到進一步鎖定合作項目以后,形成政府和企業作為伙伴關系的項目合同,其中要包括所有相關風險的分擔方案。把這些都做到雙方認為、可以討論的問題已經窮盡了的情況下,經政府、企業自愿簽字,項目就取得了一個要受法律保護的合同形式,然后就可以進入實際的建設過程了。

在這種PPP陽光化流程里的不同環節上,總體看政府的裁判員和運動員身份,確實都不缺少,但是可以在不同的環節上合乎客觀規律地合理到位。比如,我認為沒有簽合同時,在前面的項目識別、信息發布、相關的政策研討等方面,政府顯然有裁判員的身份——手上有公共權力,作為社會管理者必須對轄區國土開發的通盤規劃給出必要信息,還要負責這個規劃的水平達標,規劃要經受時間和歷史的考驗。這些是政府不能不承擔的責任,不可能靠市場主體以“試錯法”形成一個政府轄區內通盤規劃、結構的優化和整個國土開發合理化,政府手上握有公權,“規劃先行,多規合一”,給出高水平的規劃,顯然這是帶有裁判員身份定位的,把那么多專家和社會成員互動中各種各樣的意見整合在一起,最后拍板,是以裁判員的身份對這個規劃做出決策。再往后面的推進過程中,政府還要按照規范掌握流程,必須披露相關各種公共政策的信息,這時候它有沒有裁判員身份?顯然也是有的,因為公共事務的規則、政策導向,只有政府作為公權在手的裁判員身份才可能有權威性的發布、全局性地給出必要政策信息,讓有意愿參加PPP的企業做到對政策了然于胸,來通盤考慮自己的生產經營戰略策略,進而考慮是不是足以下決心推進到跟政府簽協議,來從事PPP的投資和建設。

但是如果我們再往下走,推到政府和企業已經把合同文本都談好了而正式簽訂合同的環節,到正式啟動PPP項目的時候,我認為這時候作為具體伙伴一方的政府的身份,就是運動員了,它和簽約的企業這個時候一定應是平等的,即以平等民事主體的身份來簽這個協議,進而這個協議是要受合同法保護、受與合同法相關的我們整個法律法規體系的保障和制約的。這家政府這時候,就是定位為一個運動員,簽約意味著作為伙伴的一方,和企業一起,要通過一個正規的隆重婚禮,繼而要維持好、經營好一段“百年好合”的婚姻,完成整個PPP全流程。這期間如果政府自己毀約、不守約,和企業在這方面出現毀約、不守約行為一樣,都要受到依據法律形成的制約、問責。所以,我作為學者也一直強調,在法律上,應該認為PPP的合同就是民事合同,政府和企業是真正的、實打實的伙伴關系,這樣才可能有長效機制,才可能讓企業有信心:這種受法律保護的伙伴關系里面雙方是平等的,政府也是運動員。

可能有朋友馬上就要問:這時候裁判員到哪里去了?我說,到了這個環節,裁判員是在法那里顯身,具體的這家政府,作為伙伴一方,他就是運動員,就這個PPP項目推行的全流程而言,這個身份是不能改變的。政府簽約了,也就必須恪守這個身份,必須履約守約。法是這時候的裁判員,政府如果不遵守這套規則、不履行合同的話,法這個裁判員會實施問責,這就是習總書記所說的“把權力關進籠子”,具體來講我的理解就是把政府權力關進法治化的籠子。

上面所說這樣一個關系,顯然是在“否定之否定”的循環中,我們面對PPP創新,值得在學理上說清楚的一個重要關系。政府的裁判員的身份和運動員的身份在PPP里面都有,但是在不同的環節上都是陽光化的,應該合理到位的。特別是在簽約以后,具體的伙伴關系定位情況下,項目中的政府一方就不能再設想自己同時還要兼任本項目裁判員的功能。上級政府這時候可能還有裁判員的身份,比如這個地方政府它簽約以后是運動員,但是上級的政府是否可能在某些事務上發揮裁判員的作用?顯然有可能。因為不一定有了什么糾紛馬上對簿公堂,上級政府可以做調解,上級的政府必要時以裁判員的身份出面,給出信息,給出一些指導,應是可以的、必要的,但調節無效后最終的糾紛解決機制,最后可以“一錘定音”的裁判員,還是由法律來充當。

討論這個問題,它的意義在于可以消除一部分關心PPP的朋友、特別是企業人士的疑慮。在理論上完全可以說清楚:政府和企業以伙伴關系來做的PPP建設里,裁判員和運動員兩種身份的真實的、合理的情況,既有制度創新特點,又符合市場經濟發展客觀規律的要求。

 

熱門推薦
推薦閱讀
国际娱乐城官方网